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    房地產學會副會長:不動產統一登記與反腐無關

    時間:2013-11-28 09:37 來源:中國青年報作者:王亦君
    多年來徘徊不前的不動產統一登記制度終于有了突破性進展。幾十年來,我國土地和房屋由不同部門登記發證的時代即將終結。

    加速推進房產稅?降低房價?旨在反腐?

      不動產統一登記對我們意味著什么

      本報記者 王亦君

      多年來徘徊不前的不動產統一登記制度終于有了突破性進展。幾十年來,我國土地和房屋由不同部門登記發證的時代即將終結。

      11月20日召開的國務院常務會議決定整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度。在中央層面,由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責,實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”,各地必須把不動產登記職責統一到一個部門,同時,建立不動產登記信息管理基礎平臺和依法公開查詢系統。

      11月26日,國土資源部副部長胡存智表示,將盡快啟動《不動產統一登記條例》的起草。

      國家對不動產實行統一登記制度,是已經實施了6年多的《物權法》中的規定。多年來,由于相關法律法規并未出臺,我國的不動產登記分散在多個部門。

      多年來,由哪個部門來進行不動產統一登記一直存有爭議,房地產管理部門和土地管理部門都想獲得這個權限。國內物權法學界較為一致的觀點是,按照“房地合一,房隨地走”的思路,將統一登記權限賦予土地管理部門是“大勢所趨”,畢竟,房屋、草原、林地等不動產都屬于土地的附著物。

      業內人士指出,將不動產登記統一到一個部門是我國不動產登記制度的重大突破。實現不動產統一登記,確認不動產的產權歸屬,是市場經濟的基礎制度之一,對建設現代市場體系,保護公民合法財產權,提高政府治理效率,建立統一的不動產信息查詢系統,意義重大。

      今年3月26日,國務院辦公廳發布的包括72項改革方案、提出明確時間表的《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》中要求,國土資源部、住房和城鄉建設部(以下簡稱“住建部”)會同國務院法制辦、國家稅務總局等有關部門負責起草《不動產統一登記條例》(以下簡稱《條例》),2014年6月底之前將出臺這部行政法規。

      登記機構該如何統一

      全國人大代表、中國社會科學院法學所民法室主任孫憲忠曾經參與過《物權法》的起草,據他介紹,我國目前執行不動產登記的部門至少有6個,住房和城鄉建設部門負責城市房屋所有權登記;國土資源部門負責集體土地所有權、國有土地使用權、集體建設用地使用權和宅基地使用權登記;農業部門負責耕地、草地承包經營權登記;林業部門負責林地所有權和使用權的登記;漁業部門負責水面、灘涂的養殖使用權的登記;海洋部門負責海域、無居民海島使用權的登記。

      業內人士普遍認為,目前,土地統一到國土部門登記,難度不大。難點主要是土地和房產的統一登記,這涉及土地、房產部門相關職能的整合,還存在土地分類標準不統一、信息系統不一致等問題,可能需要耗費較長時間。

      清華大學法學院副教授程嘯在接受中國青年報記者采訪時表示,“實現不動產登記機構統一最重要的工作在地方,比如北京市各個區縣的住建局、國土局下屬的房屋和土地登記機構要進行合并。”程嘯認為,根據《物權法》規定,不動產登記由不動產所在地的登記機構辦理,也就是說,具體的登記業務由縣、市一級登記機構負責。

      程嘯解釋說,在中央層面,由于目前國務院已經明確了由國土資源部承擔指導監督全國的不動產統一登記的職責,因此,當務之急是要抓緊起草《不動產統一登記條例》以及相應的實施辦法,通過法律明確將不動產登記職責統一到一個部門。

      程嘯認為,為實現統一不動產登記的目的,即保證不動產交易安全和效率,應當盡量確保統一后的不動產登記機構的中立性,其與原有的不動產的行政管理機關相分離,如省、自治區、直轄市、縣、市相應設立獨立的不動產登記局、不動產登記分局(或不動產登記所),將現有的不動產的登記職責、登記人員整合到這些統一的不動產機構當中去。

      “制定《條例》,要為地方登記機構的統一提供制度保障,對于這些每天與廣大從事不動產交易的民事主體打交道的登記機構而言,機構的統一和單列具有更重大、更現實的意義,通過在地方單設統一、獨立的不動產登記機構,能夠直接、有效地防止當前影響交易安全,危害不動產權利人權利的多頭登記、重復登記和錯誤登記的現象,真正使不動產登記實現其作為市場經濟基礎性制度,服務于不動產交易的基本功能。”程嘯表示。

      中國民法學研究會會長王利明指出,多年來,不動產登記已經成為行政機關享有的行政管理職權,造成了登記機構與行政機關的設置與職能合一,多個行政機關負責對不同的不動產進行行政管理,由此形成了分散登記的現象。如土地由土地管理部門管理,建設用地使用權登記也在土地管理部門進行;林木由林業管理部門管理,有關林木所有權的登記在林業管理部門進行;房屋由住建部門管理,產權登記也在該部門進行。各個部門都出臺了大量有關不動產登記的部門規章和政策文件,比如國土資源部有《土地登記管理辦法》、住建部有《房屋登記管理辦法》等。

      程嘯表示,除了這些數目眾多的部門規章、規范性文件之外,《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律也規定了土地、房屋登記歸屬不同部門。

      在許多物權法學者看來,國務院常務會議提出由國土資源部在中央層面整合房屋、土地、林地、草原、海域等不動產的登記職責,馬上要做的很重要的一項工作就是,《條例》出臺之后,有關部門要進行規章清理,這四類從事不動產登記、管理的部門出臺的與不動產登記有關的部門規章、政策文件應當和《條例》保持統一。

      更重要的是,全國人大及其常委會應該盡快啟動《土地管理法》等法律的修改。

      程嘯認為,登記機構統一之后,要想實現登記簿冊、登記依據和信息平臺的統一,條例里就應該具體規定,實行統一的不動產登記要件和程序,明確不動產登記的申請人提供哪些材料可以完成相應登記。在登記程序上,實現申請、受理、審核、記載于登記簿以及發放權屬證書或登記證明的各個環節的統一;實現土地登記簿、房屋登記簿、農村土地承包經營權證登記簿、林權登記檔案、海域使用登記冊等各個不動產登記簿以及相應的權屬證書、登記證明之間的協調和統一;統一規定有權申請查詢和復制不動產登記資料的主體以及相應程序。

      據國土資源部網站消息,11月21日,國土資源部召開部長辦公會,研究不動產統一登記工作,強調下一步,要著手建立國家不動產統一登記協調機構和工作機構,梳理評估不動產登記有關法律法規政策,研究起草《不動產統一登記條例》、《不動產登記辦法》等。

      在11月26日召開的全國國土資源依法行政工作會議上,國土資源部副部長胡存智表示,要按照黨的十八大和十八屆三中全會精神要求,做好對《土地管理法》進行全面修改的準備,特別是要盡快啟動《不動產統一登記條例》的起草。

      不動產登記信息平臺能有什么作用

      記者注意到,這一破冰之舉引起了社會各界高度關注,公眾很關心不動產統一登記是否意味著房產稅將加速推進?是否會對房價產生影響?

      國務院常務會議召開的第二天,地產界大腕潘石屹在微博上表示,實行不動產統一登記,房價馬上就會下降。

      中國社會科學院農村所研究員王小映表示,不動產統一登記有利于房地產稅制建設,確實為房地產保有環節的征稅創造了條件,但是,這種市場經濟的基礎設施建設,并不意味著一定會對房地產市場產生影響,不宜過度解讀。

      “實現不動產統一登記和征收房地產稅是兩件事情,當然,統一登記為征稅創造了技術條件。”中國房地產學會副會長陳國強認為,不要對這一制度可能對房地產市場產生的影響進行過度解讀,他對中國青年報記者表示,“不動產統一登記并非簡單的登記,最重要的目的是確權,是對產權的確認,相當于給土地、房屋等不動產頒發了身份證,具有法律效力,這與住房部門主導的個人住房信息聯網不同,后者只是為了掌握住房一般情況,不涉及確權,沒有法律意義。”

      此次國務院常務會議提出,建立不動產登記信息管理基礎平臺,實現不動產審批、交易和登記信息在有關部門間依法依規互通共享,消除“信息孤島”。

      很多人都會把不動產登記信息管理基礎平臺和住建部主導建設的全國500個城市個人住房信息聯網聯系起來,對此也有多種猜測。

      “這兩個信息系統并不矛盾,整合共享應該是大方向。”陳國強表示,國務院常務會議也提出,行業管理和不動產交易監管等職責繼續由相關部門承擔,房產交易、預售的職責還在住建部門,個人住房信息系統也應該由住建部門繼續使用、掌握。

      陳國強同時提出,實行不動產統一登記后,作為最主要不動產的房產數據采集標準、統計口徑需要統一,不動產登記信息管理基礎平臺的使用規則也需要明確。

      北京理工大學法學院副教授孟強對中國青年報記者表示,消除“信息孤島”,正是指目前不動產登記的區域分割、部門條塊分割的狀況,不同類型的不動產由不同的主管部門負責登記,而各個部門甚至各個地方所建立的不動產信息均局限于該地區、該部門使用,沒有建立一個信息共享共用的平臺,各個信息數據庫像孤島一樣矗立在信息的海洋中,沒有形成統一的大陸,導致信息“交通”的不便。

      因此必須打破部門和地區的分割,建立不動產登記信息管理基礎平臺、推動建立不動產登記信息依法公開查詢系統,這樣也有助于社會征信體系的建立,有利于保護交易安全,而且也為未來實行公務人員財產公示制度提供了必要的前提條件。

      孟強認為,國土資源部門在條例出臺后、承擔起不動產統一登記的職責后,需要借助于法律法規的授權,盡快整合不同主管部門的信息資源庫,建立統一信息系統或信息平臺,實現信息在全國范圍內的共享共用,明確登記機關的職權與責任、相對人的查閱權限等事項,使不動產統一登記制度的巨大作用得到發揮。

      國土資源部11月21日召開的部長辦公會提出,要制定不動產登記技術規程和數據庫標準,整合建立不動產登記信息管理基礎平臺,加強溝通協調。

      單靠一個登記制度難以反腐

      不少人認為,不動產統一登記形成的數據系統可以為反腐提供幫助。當前反腐形勢嚴峻,通過不動產登記資料的公開,允許人們到登記機構查詢官員名下的房產可以變相實現官員財產公開。

      今年年初被炒得沸沸揚揚的江蘇鹽城、福建漳州等地住房部門出臺規定禁止“以人查房”,爭議的焦點就是房屋登記信息披露的范圍問題。

      對于這一問題,國務院常務會議提出的政策方向是,推動建立不動產登記信息依法公開查詢系統,保證不動產交易安全,保護群眾合法權益。

      “無限制地、允許他人隨意查詢復制不動產登記資料查詢,不僅違反我國法律規定,也無助于反腐,更會扭曲不動產登記制度的功能,侵害他人的隱私權等合法權益。”程嘯表示。

      陳國強認為,“不動產統一登記制度建立以后,可能為反腐提供幫助,但這個制度建立的目的、意義和反腐無關。”

      據記者了解,各國房屋登記信息公開范圍和口徑雖有所不同,但一般都限于“以房查人”,“以人查房”則受到嚴格控制。2006年,當時的建設部出臺《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》,采取了“以房查人”方式,此辦法明確,“房屋權屬登記機關對房屋權利的記載信息,單位和個人可以公開查詢”。

      2007年出臺的《物權法》中,不動產登記信息公開范圍有所縮小,將登記資料查詢、復制限于“權利人、利害關系人”。2008年住建部發布的《房屋登記簿管理試行辦法》則規定,個人和單位可以查詢登記簿中房屋的基本狀況(主要指自然狀況)及查封、抵押等權利限制狀況;權利人出示相關證件和材料后,可以查詢、復制該房屋登記簿上的相關信息。

      程嘯介紹說,《物權法》對于查詢不動產登記資料的主體有明確規定,即權利人和利害關系人。權利人是指針對被查詢的不動產享有所有權、抵押權等物權的主體,而利害關系人是指與登記的不動產具有法律上的利害關系之人,包括不動產交易的當事人、與權利人發生法律糾紛的人等。

      “法律之所以這樣規定,是因為不動產登記制度的主要功能是提高交易效率和維護交易安全。如果一個人完全沒有任何從事不動產交易的意圖,他有什么必要去了解不動產登記資料?把登記資料向這些人公開的意義又何在呢?”程嘯說。

      程嘯表示,不動產登記制度是市場經濟的基礎性制度之一,并非旨在反腐,從制度設計層面上看,即便允許任何人查詢不動產登記資料也無法反腐。

      “在我國法律框架下,不動產登記與否是自愿的,不是強制的,只是法律規定,如果不登記,就會產生物權變動的民事后果。如果說這是一種強制的話,也只是民事法律后果意義上的強制,而非行政強制,也就是說,法律不能也不應規定當事人不辦不動產登記,就要加以處罰。”程嘯說,“有貪腐行為的官員用非法所得購買房屋后,完全可以不辦登記,就算辦登記,在現行其他制度不完善的情況下,也可以登記在他人的名下,或者完全如同房姐那樣以違法方式取得多個身份證、戶口本,來辦理登記。對于這些公安機關辦出來的真的“假身份證、假戶口本”,不動產登記機構只能進行形式審查,無法進行實質審查,根本無法查驗真偽,這種情況下,只靠單獨一個登記制度如何反腐?

      本報北京11月27日電

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